【特稿】刘松山|认识人大监督与支持关系的难点和根本所在

作者简介

刘松山，华东政法大学法律学院教授、博士生导师，中国法学会立法学研究会副会长。

内容摘要：长期以来，认为人大对“一府两院”的监督既是一种监督也是一种支持的提法，在认识和实践中存在不少困惑和难点。对于如何定性和定位人大的监督，特别是如何认识处理监督与支持的关系问题，一些权威的提法处于不断的变化中。准确界定监督和支持的含义及其相互关系，十分重要，也面临不少问题。对人大监督与支持的关系，可以从不同的角度做不同的理解，但是从根本上说，人大对“一府一委两院”的监督，是对党的领导的支持。也只有把人大监督视为对党的领导的支持，才能不断加强党对人大监督工作的领导，各被监督机关才能提高政治站位，自觉接受人大监督，人大的监督工作才能取得实效。

关键词：监督；支持；相互关系；困难难点；民主集中制；党的领导

DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2020.03.001

长时间以来，在人大对“一府两院”的监督工作中，有一种用频很高的说法，叫“人大的监督，是监督，也是支持”，或者叫“监督也是支持”。把监督与支持联系起来表述，给人的感觉，一方面是鼓励人大加强监督、敢于监督、善于监督，同时也要正确地认识人大监督的性质定位，把握监督的方式和尺度；另一方面是要求被监督机关从有利于促进自身工作的角度理解人大监督，自觉、主动地接受人大监督。但在实践中，各方面仍然普遍觉得，人大监督工作不好开展；即使开展起来，也容易流于形式。为什么会出现这种情况？从根子上看，恐怕还是在如何准确地理解监督与支持的关系方面，有很多困难和困惑。因此，对这个问题展开研究，对于准确把握人大监督工作的性质定位，找到人大监督工作的总开关，特别是科学处理加强人大监督与坚持党的领导的关系，具有十分重大的意义。

一、

一些重要的提法及其变化

人民代表大会制度是最适合中国国情、最有利于人民行使当家作主权利的政治制度。那么，在这个制度下，如何才能把国家的权力牢牢掌握在人民手中？十分关键的一条，就是由人大对它产生的其他国家机关实施监督。但是，监督这项职权说起来容易，深入思考下去，真正落实下去，却是很难的，因为它涉及的关联因素太多、太复杂。回顾历史就可以发现，对如何定性和定位人大监督，如何把握人大监督的度，如何处理人大监督与其他党政机关行使职权的关系，我们的提法是在不断变化的。

（一）毛泽东、周恩来的提法

关于人大监督的提法，从源头上可以追溯到毛泽东1945年在延安与黄炎培说的一句关于人民监督政府的名言：“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人民起来负责，才不会人亡政息。”毛泽东所说的监督主体虽然是“人民”，但在人民代表大会制度的体制下，代表人民行使监督权的当然就是人民代表大会了。这里，他是站在如何跳出“历史周期率”的角度，提出只有让人民（人大）起来监督政府，才能避免人亡政息，强调的是人大拥有监督权的意义，而没有涉及对人大具体监督工作中的定性。

制定1954年宪法时，毛泽东进一步说：“我们的主席、总理都是由全国人民代表大会产生出来的，一定要服从全国人民代表大会，不能跳出如来佛的手掌。”这里，毛泽东直接提出了人民代表大会的监督问题，但这个监督强调的是主席、总理对人大的服从，而没有涉及人大对主席、总理进行监督时，在处理各种关系中的定性定位。

1954年宪法实施后，人大的监督很快变为具体的实践。这个实践既包括全国人大的实践，也包括地方人大的实践，但首先是全国人大的实践，因为全国人大的实践对地方人大具有示范意义。这样，就需要回答人大如何监督以及这种监督的性质问题了。对这个问题，1956年7月21日，周恩来在上海市第一次党代会上讲话时，做了相当篇幅的生动阐述。

他说：“今年召开的全国人民代表大会已经开了一个先例，就是把所有代表的发言，包括批评政府工作的发言，不管对的、部分对的甚至错的都发表出来。这就在人民中揭露了政府工作的缺点。”周恩来这句话有一个重要信号值得注意，即全国人大代表批评政府工作报告的发言，不管是对的还是错的，都能发表出来。翻看那一时期的《人民日报》就可以发现，全国人大代表的发言，特别是批评性的发言，的确是都能发表出来的。而在周恩来看来，人大对政府工作的这种批评和发表，目的是揭露政府工作中的缺点。

那么，政府对这种“揭露”应当采取什么态度？周恩来说：“我们不怕揭露，即使揭露错了一点也不要紧，有则改之，无则加勉，这有好处。政府应该让人民代表批评自己的错误，承认应该承认的错误。”对于人大与政府的这一“揭露”与“不怕揭露”的关系，周恩来继续说：“明年还准备进一步允许辩论，当然现在也允许辩论，小组会上就辩论得很热烈，将来在大会上也可以辩论。就是说，人民代表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论。”

最后，周恩来对人大与政府的这种揭露、回答和辩论的监督互动，用了一个形象的词来概括定性，叫“对台戏”。他说：“资本主义国家的制度我们不能学，那是剥削阶级专政的制度，但是，西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话说，就是允许唱‘对台戏’，当然这是社会主义的‘戏’。我们共产党人相信真理越辩越清楚。我们共产党人要有勇气面对真实，面对错误，有错误就不怕揭露，就勇于承认和改正。”周恩来这里提出一个共产党领导的社会主义制度下，人大与政府能不能唱“对台戏”的问题。显然，他是热情地支持这种监督方式的，并认为在“对台戏”的结构中，政府面对人大的揭露监督，应当勇于承认和改正错误。周恩来为什么支持“对台戏”式的监督？这恐怕与他哲学意义上的思考有关，即“共产党人相信真理越辩越明”，因为站在认识论的角度，人大对政府“对台戏”式的监督，显然是达到真理越辩越明的有效渠道。

当然，1954年宪法真正实施的时间并不长，全国人大对国务院进行“对台戏”式的监督主要集中在1955年到1957年上半年。后来，从反“右”到“文革”的那段时间，人大的全部工作被中断直至破坏，更谈不上“对台戏”式的监督了。所以，“对台戏”可能引发的问题也就没有得到充分的注意和研究。比如，如果允许全国人大代表对国务院提出的批评，不管是正确的、部分正确的甚至是错误的，都在《人民日报》全文发表，在当时看来非常有积极意义，但如果成为一项工作规则或者惯例甚至法律的规定，是否具有可行性，将会引发什么样的问题？再比如，在人大会议上，如果人大代表对政府展开充分的“揭露”，政府与人大代表进行充分的辩论，需要什么样的条件，最终又会出现什么样的情况？等等。客观地说，当时对这些问题的预料和重视，至少是不够全面、长远的。

而1982年宪法制定后，对于如何定性和定位人大对政府包括法院、检察院以及现在的监察委员会的具体监督工作，我们的认识又经过了不断发展变化的过程。

（二）彭真20世纪50年代的提法以及80年代的变化

在实施1954年宪法初期，彭真的态度与周恩来一样，也是热情地支持人大与政府唱“对台戏”的，这在他于1957年3月21日在全国政协会议结束后召开的全体党员大会上就百家争鸣问题发表的讲话中，就有生动体现。他说：“根本的方针是不要把人大和政协搞成形式，敷衍了事，而是要认真地同党外人士一起，共同商量解决问题。”“就是要百家争鸣，唱对台戏。”“平时所讲的对台戏，就是你唱我也唱，百家争鸣，看谁鸣得对。”由这些表述可以看出，彭真不仅从百家争鸣的角度来看“对台戏”，还把这种“对台戏”式的监督，比喻为“合法斗争”，并说：“把各种有意见的人，纳入合法斗争的轨道，这样对人民有利。有些人对我们不满，是让他讲出来，对的我们接受，不对的加以说明解释好呢？还是不让他们讲，逼使人家搞非法斗争，搞小乱子好呢？当然是合法斗争好。”“有意见的都在会上提出来，这样，就可以改进工作，人民内部关系就可以得到调整，有一点矛盾就解决，就可避免矛盾的总爆发。”

但是，到了20世纪80年代，对于“对台戏”问题，彭真的态度发生了很大的变化。1983年6月24日，他在六届全国人大常委会第一次会议上对如何做好省级人大常委会工作，专门做了讲话。在这个讲话中，彭真明确提出了省级人大常委会监督政府的方针：“省级人大常委会在同政府的关系上，方针不是唱‘对台戏’，但也不是等因奉此、不问是非的‘橡皮图章’。”那方针是什么？彭真说：“方针是实事求是，以人民利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。对的，就肯定，就支持；错的，就否定，就纠正。”这里，彭真改变了前述周恩来和他自己二十多年前关于“对台戏”的提法，明确提出方针不是唱“对台戏”。值得注意的是，在1954年宪法实施的时候，周恩来担任国务院总理，彭真担任全国人大常委会副委员长兼秘书长，那一时期全国人大开会过程中对国务院进行的“对台戏”式的监督，彭真不仅有亲身经历，而且这种监督很大程度上都是由他直接主持和安排的。所以，对于“对台戏”，彭真无疑有深刻的体验和认识。

但是，彭真在这里没有回答为什么要改变以前关于“对台戏”的提法。他只从正面强调，在方针上，人大监督应当实事求是，以人民利益为根据，以宪法、法律为准绳。为什么方针不是唱“对台戏”？是否可以做这样的推想：“对台戏”本身是一种监督的形式，如果以唱“对台戏”为方针，就容易忽视或者把握不住监督的内容和效果，变成追求形式，为了唱“对台戏”而唱“对台戏”了。而如果对监督的内容效果不加以把握，代表的意见，不管是对的、部分对的甚至是错误的，都可以在会议直至媒体上全部发表出来，是不是就可能失之主观，进而偏离实事求是、人民利益和宪法法律的原则方向，甚至产生其他难以预料的影响呢？显然是有可能的。如果出现这种情况，监督的质量可能就难以保障了。

但是，如果不以“对台戏”为方针，不强调监督的针对性或者对抗性，人大的监督就又可能失去锐气和力度，因此，彭真在指出方针不是唱“对台戏”的同时，又不无担忧地提醒说，“但也不是等因奉此、不问是非的‘橡皮图章’”；在强调实是求是、以人民利益为根据和以宪法法律为准绳的同时，又明确要求人大的监督“是就是，非就非”、“对的，就肯定，就支持；错的，就否定，就纠正”。但仔细研究彭真提出的这个监督方针及其落实的办法，无疑会让人觉得，这个要求是很高的。它要求人大及其常委会的组成人员对所要监督的人和事，都事实清晰、对错分明，对人民利益和宪法法律的规定都了然于胸，而这个要求几近或类似于对一个法官审理案件的要求了，而有任期限制的人大组成人员，要达到这个标准是很不容易的。由此可以进一步思考的问题是，在人民代表大会制度下，“一府一委两院”由人大产生，受人大监督，能否用类似法官的标准，来要求人大这个国家权力来源的监督主体？对这个重要问题，我们缺乏充分研究。而从另一方面看，人大要对其他国家机关进行监督，其批评监督的意见就既可能是正确的、部分正确的甚至可能是错误的，我们能否因为担心人大监督的意见只是部分正确甚至是错误的，而不允许出现唱“对台戏”的对抗方式呢？老实说，对这个重要问题我们长期以来也缺乏研究。

值得注意的是，彭真在改变人大监督是“对台戏”的提法，重新定性人大监督政府的方针时，还提出了一个人大支持政府工作的问题。

就笔者所阅资料，第一位将支持与监督放在一起阐述的领导人，是彭真。也是在上述1983年6月24日的讲话中，他说：“人大常委会对政府工作的监督，主要是监督它是否违宪、违法，是否执行国家的方针、政策，是否符合人民的根本利益。”在明确监督的这三个具体指向和任务后，彭真随即把话题转向了人大对政府的支持。他说：“现在，原来在党和政府工作的相当一批负责同志选到人大常委会，加强了人大常委会的工作。但是，如不注意正确支持政府工作，而是干涉政府日常工作，政府就不好办事了。”这里，彭真提出了一个人大支持以及干涉政府工作的问题。顺着这个问题，他进一步说，人大在监督的时候，“不要代替政府工作，不要不恰当地干扰政府工作，只管重大原则问题。”“至于具体工作，可以这样办，也可以那样办，还是由政府去办比较好。重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”

从彭真的这些论述可以发现，他认为，人大在监督政府的同时，也要很注意正确支持政府的工作。什么是支持？监督与支持又是什么关系？这个问题可以从不同的角度来认识，但彭真这里强调的是，不干涉就是支持，人大既要监督，但又不能干涉、干扰和代替应当由政府做的工作。那么，监督与支持的界限在哪里呢？彭真认为，是否属于“只管重大原则问题”，就是监督与支持的界限，人大监督要抓住重大原则问题，对“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事”，这是监督的边界。但是，对于政府的日常工作，人大“不必去管，多一事不如少一事”，做到这一点，就是对政府的支持。

而到了1987年6月22日，彭真在六届全国人大常委会第二十一次会议上又发表了一篇“一不要失职，二不要越权”的重要讲话。他在这个讲话中提出：“我们全国人大常委会需注意，一不要失职，就是要认真履行宪法赋予的职责；二不要越权，就是不要越俎代庖，干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权。”彭真的这个讲话要点，与前述1983年讲话中的人大监督“只管重大原则问题”、“少一事不如多一事”、“多一事不如少一事”的生动表述，是一脉相承的，强调的是：对于宪法法律赋予的监督职责，人大不要失职，但在监督的时候，人大也不能越俎代庖，干扰宪法规定应当由“一府两院”行使的职权，即不要越权。这个不越权，就是对“一府两院”的支持。

彭真上述关于监督与支持关系的生动阐述，在1982年宪法实施后的相当长时间内，对于指导人大的监督工作，产生了广泛影响和重要作用，至今也有重要的现实指导意义。

（三）江泽民等领导人的提法

彭真担任六届全国人大常委会委员长结束后，自七届全国人大到现在，关于人大监督的提法，或者主要地说，是关于人大监督与支持关系的提法，又发生了一些重要的变化。这些变化体现在党和国家领导人的讲话中。

第一个变化，体现在江泽民在1990年3月18日参加七届全国人大三次会议、全国政协七届三次会议的党员负责同志会议上的讲话中。他说：“监督‘一府两院’的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。”这里，江泽民将监督与制约以及支持促进联系起来了。

仔细分析江泽民的以上表述，有三个问题值得注意：

一是，他将监督与制约联系起来了，认为监督本身就是一种制约。在中国的语境和通常的理解中，监督既可以指一个国家机关对另一个国家机关居高临下的监督，也可以指平行的国家机关之间的监督，但一般所说的制约主要是平行的国家机关之间的制约（比如，宪法规定公、检、法三机关办理刑事案件中的关系，就是分工负责、互相配合、互相制约，而没有说互相监督），而人大对“一府两院”的监督能否视为居高临下的制约，迄今尚缺乏必要的权威论述。那么，人大对“一府两院”的监督与制约是平行的监督与制约，还是居高临下的监督与制约？江泽民在讲话中没有进一步阐述。

二是，江泽民这里所说的监督“又是支持和促进”，显然容易被理解为人大的监督工作，本身就是对“一府两院”的支持和促进，也即，监督中包含了支持促进的内容，或者说监督在很大程度上就等同于支持和促进。而这与上述彭真关于监督过程中不干涉、不代替、不越权就是支持的含义，在看问题的立足点和角度上，显然是不相同的。

三是，如何理解监督是一种制约，与监督是支持和促进之间的关系，在把握上还是有难度的。如果人大的监督是居高临下的监督与制约，那么，这种监督与制约如果类似于父母对子女的监督与制约，在一定意义还可以理解为支持和促进，但是，如果人大对“一府两院”的监督，是一种平行的国家机关之间的监督与制约，那么，这种监督与制约能否视为支持和促进？它与西方三权分立体制下平行的国家机关之间的监督与制约又有什么区别？客观地说，这些问题，在理解和执行中如何把握，是有难度的。

第二个变化体现在李鹏的一些讲话中。

1998年4月29日，李鹏在九届全国人大常委会第二次会议上对人大监督与支持的关系有这样的表述：“人大监督的目的是督促和支持‘一府两院’依法行政、公正司法。”1999年3月15日，在九届全国人大第二次会议上，李鹏又说：“各级人大对司法机关进行个案监督的目的，是督促和支持司法机关公正司法”。一个月后的4月29日，李鹏在九届全国人大常委会第九次会议上再一次说：“人大监督的目的，是为了督促国家行政、审判、检察机关依法行政、公正司法，把工作做得更好，从这个意义上说，监督也是对这些国家机关工作的支持。”

在以上的三次讲话中，李鹏明确地将人大监督的目的定性为对“一府两院”工作的督促和支持，这样，监督与支持的关系，就可以理解为手段与目的关系，是指人大通过监督这一手段来督促和支持“一府两院”依法行政、公正司法。李鹏认为，从这个意义上说，监督也是支持。将李鹏的这些表述与前述江泽民关于监督“又是支持和促进”的表述分开，站在不同的角度，就会有不同的理解，但如果联系起来分析，也可以认为，江泽民的表述与李鹏的表述有相同的含义，而李鹏的表述，则是对江泽民相关表述进一步的明确和深化。但如果不细加联系和推理，要把两者等同起来理解，显然是有困难的。

除了从手段与目的关系来论述监督与支持的关系外，李鹏还通过中西方政治制度的差异和对比，来阐述监督与支持的关系，这个内容是在江泽民的相关表述中所不曾有的。在前述1998年4月29日的讲话中，为了说明监督是支持，李鹏先说：“全国人大常委会、国务院和最高人民法院、最高人民检察院，都是党领导下的国家机关，虽然分工不同、职能不同，但工作的基本出发点和目标是一致的”，接着又说：“人大常委会对‘一府两院’的监督，根本不同于西方国家议会对政府和司法机关的权力制衡。因此，人大监督工作中，要把监督和支持结合起来，在监督的同时，还要强调支持，通过监督，支持政府、法院、检察院把工作做得更好。”在前述1999年3月15日的讲话中，李鹏又说：“在我国，人大和‘一府两院’都是在党的领导下，根本目标是一致的，只是职责有所不同。这种关系是我国政治体制的一大特点，也是一大优势，有助于国家机器高效运转。”在前述1999年4月29日的讲话中，李鹏再次强调说：“人大依法行使监督权，是党领导人民依法治国的重要内容，是人民当家作主的重要体现。同时也必须明确，人大对‘一府两院’的监督，同西方国家议会对政府的制约有着本质区别。我国的国家机构是按照民主集中制的原则建立和运转的。各国家机关都在党的领导下开展工作，是密切配合、分工合作的关系，不是‘三权分立’的关系。”

李鹏以上的三次相关讲话实际是从政治体制的宏观局面出发，来阐述为什么人大的监督是支持。其中有几个要点值得注意：一是，全国人大和“一府两院”都是在党领导下的国家机关，分工不同，但目标是一致的，所以，监督是一种支持；二是，人大对“一府两院”的监督，与西方政治制度不同，不是三权分立、相互制衡，所以，在监督的同时，还要强调支持；三是，人大和“一府两院”是按照民主集中制原则建立和运转的，职责不同但目标一致，而监督是支持，有助于国家机关的高效运转。当然，李鹏的讲话也有一个理解上的难点，即：他在上述1998年4月29日的讲话中，既说“监督的目的是督促和支持”，又说“要把监督和支持结合起来，在监督的同时，还要强调支持”。但是，监督的目的是支持，说明监督与支持并不矛盾，是手段与目的关系，而要把监督与支持结合起来，在监督的同时还要强调支持，则说明监督与支持本身是有冲突的，不是手段与目的关系。所以，要把这两个表述融合起来理解，还是有难点的。

李鹏从政治体制出发并与西方三权分立对比，对监督是支持的一系列阐述，被后来担任委员长的吴邦国沿用下来了。2005年4月29日，吴邦国在江苏考察时的讲话中明确说：“人大与‘一府两院’有监督关系，还有支持的关系。大家的目标相同，都是在党的领导下发挥各自的职能作用。小平讲过，我们这个制度最大的优越性，就是干什么事情一下决心、一做决定，就立即执行、不受牵制。”到了半年后的10月29日，在听取部分省级人大常委会负责人关于监督法草案的意见时，吴邦国又说：“在我国，人大与政府、法院和检察院的关系，既有监督又有支持。在中央统一领导下，大家协调地开展工作，中央决定的事情，各方贯彻落实。因此考虑人大与‘一府两院’的关系，考虑监督法，决不能从‘三权分立’的政体出发，而应从我国政治体制出发，自觉地坚持符合中国国情的、中国人民自己选择的、实践证明是正确的政治发展道路，划清与‘三权分立’的界限。”

但值得注意的是，吴邦国的另外一些表述以及在他任期内全国人大常委会其他一些领导人、专门委员会负责人关于人大监督与支持关系的表述，又与江泽民、李鹏的有关表述不甚一致，这可以视为彭真结束任期后相关表述的第三个变化。可以举几个例子：

一是，2006年6月29日和8月27日，吴邦国在全国人大常委会会议上两次说，监督法草案和常委会表决通过的监督法，“正确处理了加强人大监督工作和支持‘一府两院’依法开展工作的关系”。对这句话细加分析就会发现，这里的“支持”，指的是支持“一府两院”依法开展工作，而不是说监督本身就是支持“一府两院”开展工作，也即可以理解为：监督归监督，支持归支持，支持的是依法开展工作，但监督的内容还有更多。这与前面李鹏所说的监督本身就是支持，在含义的理解上还是容易产生明显区别的。

二是，吴邦国在上述2006年8月27日的讲话中说：“人大监督的目的，在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护”。再仔细分析，这个关于人大监督目的表述，与前述李鹏关于人大监督的目的就是支持和督促“一府两院”依法行使职权的表述，给人的理解，是很容易产生不同的侧重和含义的，因为，为了确保宪法法律得到正确实施、国家权力得到正确行使和公民、法人等组织的合法权益得到保护，人大对“一府两院”的监督就可能是很严厉、很刚性的，并且不可避免地会涉及与党的领导的关系，与监督就是“督促和支持”这一温和的用语提法，在理解和执行的效果方面，恐怕会有较大区别的。

三是，监督法通过后，时任副委员长盛华仁在全国人大2006年9月25日举办的监督法学习班上说：“人大依法对‘一府两院’进行监督，既是一种制约，又是支持和促进，必须把监督与支持有效结合、有机统一起来……人大对‘一府两院’既要监督，又要支持，寓支持于监督之中。”而时任全国人大法律委员会主任委员的杨景宇，在这个学习班上所做的监督法的报告中也说：“人大常委会对政府和法院、检察院的工作，既要制约、监督，又要支持、促进，是寓支持、促进于监督、制约中的。”这里，盛华仁和杨景宇又提出前述江泽民关于监督是一种制约的说法，但仔细考察前述李鹏和吴邦国的讲话即可发现，他们均没有重复江泽民关于监督是一种制约的提法。那么，盛华仁、杨景宇所说的“制约”与前面江泽民所说的制约，是不是一回事？不甚清楚。而且，盛华仁、杨景宇还提出监督与支持有机统一和寓支持促进于监督制约中的问题，这也是新的提法，但是，对于监督与支持如何统一以及如何寓支持促进于监督制约之中，他们并未展开论述。

值得注意的是，在李鹏担任委员长期间，审议监督法草案是全国人大常委会的一项重要立法工作，在吴邦国、盛华仁、杨景宇的任期内，全国人大常委会不仅审议而且表决通过了监督法，他们关于监督与支持关系的论述，无疑是人大常委会行使监督权的十分重要的指导思想和原则，但是，最终通过的监督法条文中，并没有关于监督与支持关系的表述。如此重要的内容，为什么没有在监督法的条文中反映，迄今尚未见到权威的解释。

而在十二届全国人大期间，张德江委员长对监督与支持关系的论述相对较少，说法与此前的一些提法相比，又有变化。2014年11月1日，张德江在十二届全国人大常委会第十一次会议上提出要加强和改进人大监督工作，促进严格执法和公正司法时说：“要正确处理监督与支持的关系，依法加大监督力度，探索完善监督方式，不断增强监督实效”。但是，对于如何正确处理监督与支持的关系，张德江并没有进一步展开，而另一方面，他倒是明确强调要依法加大监督力度，探索完善监督方式，不断增强监督实效，这与此前江泽民、李鹏、吴邦国等领导人的讲话，在侧重点上有明显的不同。而到了2015年4月中旬，张德江在河南开展职业教育法执法检查时说，执法检查是人大监督的法定形式和重要途径，“要坚持监督与支持相统一，正确处理好监督与支持的关系，寓支持于监督之中，形成推动工作的活力”。这里与前一年的表述相比，似乎又弱化了监督，强化了支持，但对如何寓支持于监督之中，张德江也没有展开。

到了2017年3月9日，李克强在全国人大陕西代表团与代表一起审议政府工作报告时又提到了监督与支持的关系。他说：“全国人大对国务院工作是在监督中支持，在支持中监督，体现了中国特色社会主义的政治优势。”这里，李克强将人大在监督中支持、在支持中监督，视为中国特色社会主义的政治优势，但这种监督与支持关系的表述，与前述江泽民、李鹏等领导人将监督当作支持手段或者监督本身就是支持等观点的表述，又有很大的不同。而对于全国人大在监督国务院的过程中如何支持，在支持国务院的过程中又如何监督，李克强并没有站在国务院总理的角度，提出具体的意见建议，也没有对国务院如何处理与全国人大监督与支持的关系，提出原则性的应对方案措施。

而2018年7月10日，栗战书在十三届全国人大常委会第四次会议上专门就人大监督工作应当把握的几个方面发表讲话时说，要“把监督‘一府一委两院’工作同支持他们依法履职有机统一起来，寓支持于监督之中”。栗战书这里所说的支持，是支持依法履职，这一点是明确的，也与前述吴邦国2006年6月、8月在全国人大常委会会议上的说法相同。但他这里所说的寓支持与监督之中与前述李克强所说的在监督中支持、在支持中监督的含义是否一致，不甚清楚。

通过以上历史资料的梳理可以发现，从毛泽东、周恩来、彭真到江泽民、李鹏、吴邦国、张德江、李克强、栗战书等领导人，对人大监督与支持关系的提法和表述，前前后后在不断地变化，甚至发生很大的差异。由于人大监督与支持的关系，在政治体制中属于牵一发而动全身的重大关系，有些提法稍有变化，就可能被理解为对工作方向的重大转变性指引。比如，对监督与支持侧重点的表述一有差异，监督与支持的天平可能就发生大的倾斜，工作的重心可能就发生大的转变。对两者关系提法和表述的不断变化，客观上导致了对监督与支持含义的理解时常处于不确定或者不断变化的状态，使人大监督工作难以顺利开展，甚至处于无所适从的状态。

二、

认识中的困惑与难点

总结以上有关监督与支持关系的权威表述，以及理论实践中的一些问题，可以发现，在认识把握两者关系时，还有不少困惑和难点需要研究。

（一）人大监督与西方议会监督的区别需要深入研究

正如前述李鹏等领导人所说，在我国，人大的监督，根本不同于西方国家议会对政府和司法机关的权力制衡，因为人大监督是在党的领导下进行的，人大与它所要监督的机关只是分工职能不同，根本目标是一致的，因此人大监督不仅有监督的一面，还要有支持的一面，要做到监督与支持相结合。这些论述无疑是精辟和深刻的。

但是，仍然有一些问题需要进一步研究回答：

一是，人大与被监督机关只是分工职能不同，根本目标是一致的，但为了共同的根本目标去行使职权，为什么监督工作却常常很难开展起来，或者效果不如人意？

由此，需要进一步思考的是，人大监督的根本目标与西方议会监督的根本目标有什么区别？研究这个问题有两条线索：

一条线索是，西方议会的监督是以多党制为前提，在多党制背景下进行的，是在野党对执政党的监督，监督的目标是把执政党控制的政府拿下来，轮流坐庄。从这里可以看出，在西方国家，议会监督的根本目标是让执政党控制的政府下台，让在野党的政府上台，监督与被监督者的目标是背道而驰、势不两立的。

另一条线索是，我们国家人大的监督，不是要把由它产生的政府或者监察委员会、法院、检察院推倒，更不是要让执政党下台，让另外的所谓在野党取而代之，因为人大与被监督机关的根本目标是一致的。但需要回答的是，这个彼此一致的根本目标是什么？客观地说，对这个问题，我们的回答不够清晰。如果说监督的根本目标是保证宪法法律的正确实施，那么，西方议会的监督是否也有保证宪法法律实施的目标？如果有，这个目标与我国人大的这一监督目标有何区别？而人大及其他国家机关在监督中共同致力于实现这一目标，为什么监督工作却不容易开展？如果说目标是为了实现党的领导，那么一旦一些党的组织和负责人领导的方式内容与宪法法律不一致，又如何开展监督？有的观点可能会说，监督的目标是为实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，但这个“有机统一”的具体内容是什么？实践中，由于“有机统一”的内容不甚清晰，就使得实现“有机统一”的具体办法又具有很大的不确定性，处理不好，监督工作也很难开展。所以，在对政治体制进行比较的大背景下，研究我国人大监督目标与西方议会监督目标的区别，十分必要。

二是，西方议会在监督政府和司法机关时有没有支持的一面？如果有，与人大对被监督机关的支持有什么区别？李鹏在前述讲话中强调，人大的监督不同于西方议会对政府和司法机关的制衡，因为人大对“一府两院”还有支持的一面。长期以来，我们对西方三权分立体制下议会与政府和司法机关的关系，在理解和宣传上强调的是分权制衡，这无疑是正确的，但除了分权制衡之外，它们之间有没有合作和支持的一面呢？在某些方面、某种程度上，显然也是有的。比如，美国的国会对总统在进行监督制约的同时，经常也有配合和支持的一面，但这种配合和支持与我国人大对“一府一委两院”的支持，在性质上以及其他方面，无疑是有区别的，但是对这种区别我们缺乏深入的研究。

三是，人大监督的对象与西方议会监督的对象究竟有何区别？这是一个十分重要的问题。在实行多党制的西方国家，政党在议会等国家机关中活动，议会对政府的监督，既是对政府的监督，也是对执政党的监督。但在中国，包括人大在内的所有国家机关都是由党领导的。党领导国家机关，主要有两个渠道：一是通过独立的党的组织对人大等国家机关进行领导；二是通过党内成员担任国家机关的领导成员实现领导。这样，人大监督的对象与西方国家议会监督的对象，恐怕就有两个重要的区别：

区别之一是，人大对其他国家机关的监督，从外部表现上看，是一个国家机关对其他国家机关的监督，但由于人大的监督工作是由人大及其常委会的党组织领导开展的，而其他国家机关是由该机关中的党组织领导行使职权的，所以人大的监督与其说是人大这一国家机关对其他国家机关的监督，还不如说在很大程度上，是人大内部党组织对其他国家机关内部党组织的监督，是统一的执政党内部一个组织对另一个组织的监督。也即，这种监督具有明显的党内监督的特点。这一监督对象与西方议会的监督对象显然是有重要区别的，而这个区别直接影响到对人大监督与支持关系的认识。这个问题尚缺乏必要研究。

区别之二是，人大的监督还要接受独立于国家机关之外的党组织的领导，即接受人大及被监督的国家机关之外的同级党委的领导，也就是说，对被监督对象要不要监督、采取什么方式监督、监督到什么程度，并不是人大及其常委会自身以及自身的党组织就能独立地决定的。这个特点与西方议会的监督也大不相同，直接影响到对监督与支持关系的认识，但对这个问题，我们也缺乏必要的研究。

（二）监督与支持的含义及其相互关系的逻辑联系不甚清晰

分析以上一些领导人的讲话可以发现，他们在阐述人大监督与支持的关系时，都是从不同时代、不同政治背景出发，针对不同的情况，站在不同角度看问题的，因而阐述的重点和指向时常有变化。他们的提法和表述在当时当地无疑有很强的针对性和现实意义，但是从理论上、制度设计上看，监督与支持究竟是什么关系，这一关系究竟有哪些要点，在理解上还不很清晰，甚至会遇到不少困难疑惑。主要有以下一些需要研究回答的问题：

一是，人大监督的内涵和外延并不清晰。按照《现代汉语词典》的解释，监督的含义是指察看并督促。而按照百度网站对监督含义的解释，其基本意思是，对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能够达到预期的目标。那么，把这些一般性的解释运用到人大的工作中，又如何对监督的含义进行具体、准确的理解？长期以来，无论在立法、具体的实践还是理论中，似乎都并没有给予重视，因而对它与支持的关系，稍加深究，就会发现问题。就拿监督法来说，这部法律中规定的人大常委会的监督措施包括听取审议专项工作报告、审查批准计划预算报告、执法检查、对规范性文件的备案审查、询问质询、特定问题调查和撤职等。但是，这些监督措施包括它的各个环节，能否说就是严格意义上的监督，与支持又是什么关系，就明显缺乏一些规律性的特点与共性。

比如，人大常委会听取审议专项工作报告、审查批准计划预算报告的行为，虽然是法定的监督措施，审议的过程就有监视和督促的内容，当然是一种监督。但是，如果审议后，它对报告予以肯定和批准，那么，在一定意义上，这个肯定和批准就可以说成是对“一府一委两院”的一种支持，或者说它就不是完整意义上的监督。比如，撤销职务是一种监督，但如果要把对某一国家机关领导人职务的撤销，说成是对他的支持，在理解上就有困难（这个问题下文会再举例说明）。再比如，按照宪法和有关国家机构组织方面的法律的规定，人大还行使任免权这一重要职权。任免权虽然没有被监督法列为监督措施，但是，人大酝酿审议拟任免国家机关组成人员，从过程看，本身也有监督拟任免人员的特点，酝酿审议的过程就可以理解为监督的过程。而从结果看，如果人大表决通过了有关人事任命，就可以理解成一种支持，而没有通过一项人事任命，就可以理解为一种否定性的监督。所以，人事任免权虽然不是法定的监督权，但在某种意义上也可以视为一项监督权，而这个监督权也可以理解为具有监督与支持的双重特点。举以上几个例子，是想说明，人大及其常委会行使的职权比较多，每一项职权行使的情况和特点又比较复杂，很难对一项职权做出单一的定性，而在不同的职权中对监督的性质与内容又可以做出不同的理解，所以如果对法律规范中监督的含义没有明确的界定，离开了具体的问题和情境，概括性地说人大的监督也是一种支持，在理解认识上就容易出现困惑，就会出现一些难以说清楚的问题。

二是，人大支持的含义也不甚清晰。按照彭真的说法，人大不干涉、不越权就是支持。按照江泽民的提法，监督本身就是一种支持。按照李鹏的说法，监督的目的就是督促依法行政、公正司法，从这个意义上说，监督也是支持。而按照吴邦国、栗战书的提法，支持指的是支持“一府两院”依法开展工作（也即监督的是不依法或者违法开展工作）。所以，从这些权威的提法说法来看，支持的含义究竟是什么，实际并不完全统一。而什么是支持，支持的指向、范围和侧重点是什么，不够清晰，也就不易理清它与监督的关系。

三是，对监督与支持关系的内在逻辑，尚缺乏必要的论证。梳理以上不同历史时期领导人关于监督与支持关系的论述，可以发现，他们提出了不少论断性的要点，但对这些要点，特别是关于监督与支持关系的内在逻辑联系，阐述却相当少，而领导人讲话之外的相关文件和负责人讲话，对这方面的阐述也很罕见。

比如，说监督是一种支持，或者监督的目的是支持，无疑是正确的，但为什么说监督也是一种支持，监督又如何能成为一种支持，监督的目的又为什么是一种支持等，尚缺乏权威、充分的论证。比如，说监督和支持是统一的、一致的，但为什么说二者是统一的、一致的，两者在什么条件下才能统一、一致起来，这种统一性、一致性具体有哪些体现，也缺乏权威的论证。再比如，说要把监督与支持结合起来，在监督中支持、在支持中监督，但两者为什么能够结合，如何把两者结合起来，在监督中如何支持、在支持中又如何监督，还是缺乏充分的阐述。总体上看，关于监督与支持的权威性讲话、论断中的要点，都具有结论性和正确性，一些重要表述还充满了辩证法的色彩。但同时，这些表述又偏于原则抽象，缺乏具有内在逻辑联系的指导意义的阐述，这在很大程度上带来了认识、理解的难度，实践中也不易具体把握，不可避免地影响了人大监督工作的开展。

值得注意的是，党的十九届四中全会召开之后，全国人大常委会副委员长王晨在十三届全国人大常委会第十五讲专题讲座中，对人大监督与支持的关系又做了与之前一些领导人不完全相同的表述。他说：“人大依法监督‘一府一委两院’的工作，这种监督从法律上讲是职责，从目标和工作上讲是支持”。这是到目前为止最新的权威表述。王晨的这一表述与前面一些权威表述有一个重要区别，就是从两个不同的角度对监督与支持的关系做了侧重性表述，即，从法律上讲，监督是人大的一种职责，而从目标和工作上讲，监督又是人大对“一府一委两院”的支持，这就与以前监督既是制约又是支持等表述，有了区别。从法律上讲监督是人大的职责，固然容易理解，因为人大的监督职责是宪法法律明确规定的，人大执行宪法法律的规定，就是在履行职责。但是，如果说从目标和工作上讲是支持，就又容易出现前面所涉及的问题：为什么法律上的监督职责，在目标和具体的工作上就会成为对“一府一委两院”的支持？如何理解此方面的逻辑关系？这仍然是需要进一步加以阐述的问题。

（三）监督与支持存在的矛盾冲突，尚没有引起重视和研究

从常识出发，人们就会提出疑问：既然监督也是一种支持，既然人大的监督与“一府一委两院”在根本目标上是一致的，那么，“一府一委两院”应当巴不得人大进行监督，对监督持欢迎和期待的态度才对，但现实不完全是这样，人大的监督开展起来并不容易。这说明，要把监督也是一种支持理解透彻，还有一些问题需要研究。从根子上说，是不是因为监督与支持还存在矛盾和冲突呢？恐怕确实是有的。现列出以下一些问题：

一是，一个具体的监督行为，能不能同时又具有支持的性质？在监督的含义具体明确的前提下，人大的任何一项依法行使职权的监督行为，都有明确、具体的措施，都指向明确、具体的主体和事项，而一个明确具体的监督行为，会不会同时具有两个相反方向的性质？比如，某县级人大常委会要依法撤销该县一名副县长的职务，这个撤职的方式当然是对副县长的严厉监督，但能不能反过来说撤职同时又是对该副县长的支持？比如，特定问题调查或者质询，也都是监督措施，人大在行使这两项职权的时候，对被调查和被质询主体弄清事实、追究责任的倾向是十分明显的，是一种严厉的监督，但能否把该监督也说成是对被调查、被质询主体的一种支持？再比如，人大及其常委会撤销某个与宪法法律相抵触的下位法或者规范性文件，是一种监督，但能否把这种撤销也说成是对下位法或者规范性文件制定机关的支持？

在一般的理解上，监督主要的指向是具体的违法、错误的行为或者主体，即使以对某一事项进行审查管理的方式进行监督，其主要的指向也是如此，所以只要是监督，就必然包含着对违法、错误的行为，事项或者主体的批评、否定、纠正，而支持是对合法、正确的行为，事项或者主体的支持或者肯定，如果把对一个违法、错误的行为，事项或者主体的批评、否定或者纠正，也说成是支持，逻辑上可能会产生混乱。人们会问：人大所支持的应当是合法的、正确的东西，怎么能支持违法的、错误的东西呢？

从以上问题可以看出，在不少情况下，针对同一行为、事项或者同一主体，如果说监督又是一种支持，在理解上明显是有困难和容易发生混乱的。出现这种情况，就类似于说，一项具体的监督措施是向东的，但同时又说它在向西，是一种支持，这在逻辑上说不通。当然，如果换个角度看问题，说撤销某副县长职务，是对该县人民政府工作的支持，在很大程度上、很多情况下就站得住，但这种情况下，被监督的主体、事项就不是支持的主体、事项了（这个问题下文还将述及）。所以，说监督是一种支持，就有进一步明确监督和支持的行为、事项或者主体的必要。

二是，如果强调监督也是一种支持，一旦这种监督给被监督一方带来不利后果怎么办？从常理上讲，如果是支持，就不能也不会给被支持一方带来不利的后果。而人大在监督过程中一旦发现“一府一委两院”有问题，是要依法追究被监督主体法律责任的，这对被监督一方明显不利。而人大作为监督主体，发现被监督主体有问题，却故意不追究其责任，不让其承担法律后果，这才容易被认为是一种支持。因此，如果说人大的监督是对被监督对象的一种支持的话，实际就可能被误解为，监督之后发现问题，人大也不好追究责任。因为一追究责任，就显然不是支持。而不能追究责任，这种监督恐怕就没有效果，是空的。

三是，人大和“一府一委两院”的关系，能否不太恰当又比较形象地比作父母与子女的关系？实践中有一个形象的比喻，认为人大是父母，“一府一委两院”就是子女，“一府一委两院”由人大产生，对人大负责、受人大监督，因此，人大对“一府一委两院”的监督，就类似父母对子女的监督。但这种比喻是否恰当，值得研究。父母生了孩子，让他写作业，他不写，就对他进行监督甚至体罚，这个监督无论多严厉，可以肯定地说，是对孩子的支持。但是，这个支持是有前提的，即父母不能将孩子开除出家庭，断绝与子女的关系，因为他们的关系是不可选择替代的血缘关系，不能换一个孩子来替代，所以可以说，父母对孩子的监督是百分之百的支持，也正是因为这个情况，父母就敢于监督。

但人大的情况并不相同，人大在监督过程中发现“一府一委两院”存在严重问题，依照法律程序，可以对几个机关的负责人进行撤换，是可以不要负责人这个“孩子”，再换其他“孩子”来的。也就是说，人大对“一府一委两院”进行监督，如果较起真来，是可以让它们的负责人丢饭碗、可以换“孩子”的，因为这些“孩子”不具有不可替代性。所以，对于具体的被监督的人来说，这种监督就不可能是支持。而更重要的问题是，人大撤换“一府一委两院”负责人，还涉及党管干部的问题，因为人大不能完全管干部（此问题下文还将述及）。所以，人大对其他机关的监督，如果说是支持的话，与父母对孩子的这种监督和支持的关系有根本性的不同，牵涉很多复杂的因素。这是一个需要研究的大问题。

三、

理解监督也是支持的不同角度

以上说的是监督与支持关系中存在的一些困惑难点，但由于事物的特点具有多面性，人们对事物的认识可以有不同的角度，监督与支持的关系也具有多面性，从不同的角度看，也完全可以得出人大的监督也是一种支持的结论。

（一）是对人民主权的支持

说监督是一种支持，恐怕是从更高的思维方法，从辩证法的角度看问题所得出的结论。在这一意义上，可以把人大监督上升到人民主权的高度，即人大对其他国家机关所进行的监督，是要监督其他国家机关是否代表人民行使各项职权，因为只有被监督机关代表人民行使职权，并对人民代表大会负责，受人民代表大会监督，人民代表大会才能保证最终把各项国家权力掌握在自己的手中，从而代表人民行使当家作主权利。所以，在这一意义上考虑人大的监督与支持的关系，就可以说，人大监督是对人民主权的支持，是以监督的方式支持人民通过各国家机关行使当家作主权力。但是，对人民主权的支持毕竟是抽象的理解，类似一个概念性质的东西，在具体的监督实践中，人大行使职权的任何行为，又是在宪法法律层面进行操作的，是很具体的，因此在理解的时候，不宜简单地把监督是支持这个概念性质的东西和具体的监督行为放在一起，否则就类似于在哲学上把“马”的概念和一匹白马放在一起，容易得出“白马非马”的错误认识。

（二）是对民主集中制中人民统一意志的支持

对监督也是一种支持的理解，还可以从民主集中制的国家机构组织原则出发。这是一个重要的视角。李鹏在前述1999年4月29日的讲话中，明确将监督是一种支持与民主集中制联系起来阐述，认为我国的国家机构是按照民主集中制的原则建立和运转的，各国家机关都在党的领导下开展工作，是密切配合、分工合作的关系，不是“三权分立”的关系，所以人大的监督也是一种支持。后来吴邦国等领导人的相关阐述也都揭示了这个含义。他们都强调，民主集中制这一政治制度的组织原则决定了人大与其他国家机关不是“三权分立”的关系，因此，即使对其他国家机关实行监督，这种监督关系也是一种支持的关系，或者是既有监督，又有支持的关系。当然，如前所述，对这些阐述要做更深层次的理解，特别是要将人大民主集中制组织原则下的监督与支持，与西方“三权分立”体制下议会对政府的监督与支持关系做明确的区分，还有一些问题需要研究。

从民主集中制的原则出发来认识人大监督与支持的关系，大概可以追溯到刘少奇在1954年宪法草案报告中的一些论述。在这个报告中，刘少奇对民主集中制中民主与集中的结合做了阐述。他说：“有不少的人，常常错误地把民主和集中看作是绝对对立而不能互相结合的两回事。他们以为，有了民主就不能有集中，有了集中就不能有民主。他们看到我们国家机关中的人民的政治一致性，看到全国高度的统一领导，就企图证明在我们这里‘没有民主’。他们的错误在于他们不了解人民民主，也就不能了解建立于人民民主基础上的集中。”刘少奇这里虽然没有明确提到人大的监督以及监督与支持的关系，但是，按照他的阐述，在人民代表大会制度下，人大对由它产生的国家机关的监督，显然就是民主的一面，而这个民主的一面，本身也体现了集中的一面，而这个集中的一面，反映的正是“国家机关中的人民的政治一致性”和“全国高度的统一领导”。所以，从这个“集中”的一面出发，当然可以认为人大的监督也是一种支持，这种支持是为了“保持国家机关中的人民的政治一致性”和“全国高度的统一领导”。

如果说刘少奇上面的阐述对于理解监督与支持的关系还不够明确的话，那么，他在1954年宪法草案报告中紧接着上面的话所做的阐述就很明确了。他说：“人民的共同利益和统一意志，是人民代表大会和一切国家机关工作的出发点。因此，在这一切国家机关中，也就能够在民主的基础上形成人民的政治一致性。”这里，他实际把上述民主集中制中“集中”的一面解释为“人民的共同利益和统一意志”。紧接他又说：“但是，不能因为政治上的一致性而取消或者缩小批评和自我批评。恰恰相反，批评和自我批评是我们民主生活的一种极重要的表现。”刘少奇这里所说的批评与自我批评，就是人大的监督，就是民主集中制中民主的一面。因此，他接着说：“在我们的一切国家机关中，工作中的缺点和错误总是有的，因此，在全国人民代表大会的会议上，在地方各级人民代表大会的会议上，……都要充分地发扬批评和自我批评。我们必须运用批评和自我批评的武器来推动国家机关的工作，不断地改正缺点和错误，反对脱离群众的官僚主义，使国家机关经常保持同群众的密切联系，正确地反映人民群众的意志。如果没有充分的批评和自我批评，也就不能达到和保持人民的政治一致性。压制批评，在我们的国家机关中是犯法的行为。”这里，刘少奇明确提出了人民代表大会会议上的批评和自我批评（即人大的监督）及其与民主集中制的关系问题。

总结刘少奇所说的在各级人民代表大会会议上的批评和自我批评即人大的监督（这种自我批评应当理解为人民代表大会会议上因为人大监督而引起的政府等被监督机关所做的自我批评），与“人民的共同利益和统一意志”“政治上的一致性”之间的关系，可以得出几个要点：一是，在人民代表大会制度下，实现人民的共同利益和统一意志这一“集中”的一面，是一切国家机关工作的出发点；二是，不能因为有“集中”的统一意志和共同利益，就取消或者缩小人大的监督（批评和自我批评），相反，只有监督才是民主的极重要的表现；三是，没有充分的监督，就不能达到和保持人民的政治一致性（集中）；四是，压制监督（批评），在国家机关中是犯法行为。刘少奇上述关于批评监督和人民的政治一致性的论述，是相当深刻精辟的，他从人民代表大会制度的政治体制出发，揭示了人大监督与民主集中制之间的深邃、复杂、抽象的关系。从他的论述出发，就可以清楚地发现，人大的监督不仅是发扬民主的一种重要形式，也是对实现人民共同利益和政治一致性的重要支持，也即，是对民主集中制中“集中”的支持。刘少奇的这个论述具有辩证法的色彩，给人启迪，但如何转化为一种制度或者机制并有效地运用于实践，又值得深入研究。

（三）是对各国家机关依法、正确行使职权的支持

比人民主权低一层次的国家权力，根据民主集中制的原则组织起来，就体现为由各国家机关分别行使的职权，比如行政权、监察权、审判权、检察权等。如果把人大的监督定性为一种支持，也可以说是对这些抽象国家权力的支持。具体到人民代表大会制度下的“一府一委两院”，监督是一种支持，实际上是对一种抽象的行政权、监察权、审判权和检察权的支持，因为没有人大的监督，这几种国家权力就有可能违背它存在的初衷，甚至可能突破宪法法律的笼子而腐烂变质。

但是，这些职权不光是抽象的概念，更是要得到具体执行的，其生命力只有在有关国家机关的具体执行中才能体现。在具体执行过程中，又必须受人大的监督，而将人大的监督理解为支持的时候，又必须回答一个问题：即人大支持的是什么，或者说支持的标准是什么？这个问题，前述彭真等领导人的讲话实际上给出了答案。

比如，彭真说，“人大常委会对政府工作的监督，主要是监督它是否违宪、违法，是否执行国家的方针、政策，是否符合人民利益”；李鹏说，人大监督的目的是支持督促“一府两院”“依法行政、公正司法”；吴邦国说，“人大监督的目的，在于确保宪法法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护”。而栗战书在前述十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话中也强调说，监督的目的“是推动党中央决策部署贯彻落实，确保宪法法律全面有效实施，确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使。”将这些领导人讲话中关于人大监督也是支持的标准，加以归纳总结，实际就是两条：一条是，支持“一府一委两院”依照宪法法律行使职权，即依法行使职权，强调“依法”二字；第二条是，支持“一府一委两院”正确行使职权，强调“正确”二字。依法行使职权好理解，难点是，什么叫正确行使职权？从广泛的意义上看，依法行使职权当然就是正确行使职权，但是，“一府一委两院”行使的职权有些并不是对宪法法律的具体执行，而并非具体执行宪法法律的行为，人大监督的标准是什么？就是彭真以及栗战书所说的，是否执行国家的方针政策，是否推动党中央决策部署的贯彻落实，是否符合人民利益，所以，除了依法之外，这三个“是否”，就是检验被监督机关是否“正确”行使职权的标准，也是人大监督或者支持的标准。当然，人大以是否“正确”为标准行使监督权，也必须有宪法法律的规定，如果宪法法律规定人大仅限于以是否“依法”为标准行使监督权，那么，“一府一委两院”行使职权是否“正确”，就不属于人大监督的范围，否则，人大就属于越权监督，就不是支持了。

这样，用是否依法、正确行使职权的标准来衡量，人大对“一府一委两院”的监督，就是用宪法法律、党中央的决策部署、国家的方针政策和人民利益这几条标准来对照，在监督的过程中挑毛病，找岔子，是就是，非就非，错的就否定、纠正，对的就肯定、支持，而不是简单地、不加分析地、不分对错地强调支持。如果一概地把人大的具体监督说成是支持的话，在认识和实践中就容易产生混乱。所以，在具体的监督工作中，在人大与被监督机关之间，还是明确地把监督与支持分开为好，监督就是监督，支持就是支持。监督中有支持的成份，但监督本身与支持不是一回事，在人大监督的过程中，它的“支持”，仅限于支持被监督机关依法、正确行使职权。这样理解有几个好处：

一是，可以对监督的含义做同一指向的限定。人大监督的指向，应当限于那些违宪违法、违反党中央的决策部署和国家方针政策、违反人民意志利益的行为、事项或者主体，是指对违宪违法、错误或者不适当的行为、事项或者主体的发现、批评、否定和纠正。即使对工作报告、专项工作报告以及其他有关报告和事项的审查审议，其目的也是为了避免发生违宪违法、违反党和国家方针政策决策部署、违反人民利益的情况，一旦发生了，就要否定纠正。这样，具体到某一被监督主体，这种监督就不能简单地说成是一种支持，它只能是一种审查、批评、批判、否定和纠正；监督的目的指向并非支持，而是发现并纠正问题，但在监督过程中，对于被监督主体依法、正确行使职权的行为，应当支持。这样，把监督的含义指向拎清了，就可以避免对同一行为做监督与支持两个相反方向的理解。

二是，有利于明确界定支持的含义。人大在开展各项具体工作中，对由它产生并受它监督的国家机关，如果说要支持，如前所述，也只能支持这些国家机关依法、正确行使行政权、监察权、审判权和检察权，对于违法或者错误地、不适当地行使职权的现象，人大就不能支持，只能监督了。这样，支持的含义就被限定在“依法”和“正确”的层面。

三是，有利于理解在监督中支持和在支持中监督的含义。如果把支持界定在支持被监督主体依法、正确行使职权，那么，前述在监督中支持的含义，就可以理解为，人大在依法监督“一府一委两院”的全过程中，又要支持它们依法、正确行使职权；在支持中监督的含义，就可以理解为，人大在支持“一府一委两院”依法、正确行使职权的同时，也要全过程监督它们是否有违反宪法法律、违反党中央决策部署和国家方针政策决策部署、违反人民利益的情况发生。

（四）人大依法行使监督权就是支持

对这个问题，前述彭真关于人大要注意正确地支持政府工作，而不要干涉、干扰甚至代替政府工作，以及在监督“一府两院”时一不要失职、二不要越权的论述，是相当深刻到位的，其关键在于，人大的监督也要严格依法进行。值得注意的是，栗战书在前述关于人大监督工作的讲话中，对人大的依法监督也有专门论述。他说，人大开展监督工作，“要严格遵循‘依法’二字，依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，督促‘一府一委两院’依法履职尽责，而不能越俎代庖，代替它们行使行政权、监察权、司法权”。这个论述与彭真的思想是一脉相承的。

他们的论述表明，凡属于“一府一委两院”依法行使职权的事项，人大都要支持，而不能以监督的名义不恰当地干预、代替和越俎代庖。比如，按照宪法法律的规定，全国人大常委会有权监督行政法规和地方性法规，但监督的标准是，是否与宪法法律相抵触。如果行政法规和地方性法规发生与宪法法律相抵触的情形，全国人大常委会就应当监督。但是，如果全国人大常委会认为行政法规、地方性法规规定了不适当的内容，也要进行监督恐怕就不好了，就干预地方人大及其常委会的职权了。所以，人大行使监督权固然重要，但是在不失职于监督的同时，又不能干预、干涉被监督机关依法行使职权。人大的监督也必须严格依法进行，人大依法而不越权监督，就是对被监督主体一种很好的支持。

（五）最根本的是对党的领导的支持

对人大监督也是一种支持，无论站在什么角度，做什么样的理解，万线汇总，都应当得出一个根本性的结论，即：人大的监督，最根本的是对党的领导的支持。这是问题的根本所在，命脉所在，有以下理由：

一是，人大的监督工作是在党的领导下进行的，是贯彻落实党中央以及各级地方党委的决策部署。如果人大不能认真有效地履行监督职权，党对各国家机关依法履行宪法法律职责的领导，对现代化建设整体事业的领导，也会落空。这个问题，栗战书在前述全国人大常委会会议上有充分的阐述。他说，“人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，它同党的监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各有侧重、互相贯通，共同构成党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。”“是在党的领导下，代表国家和人民进行的具有法律效力的监督”。

在这次会议上，栗战书还明确提出，“人大监督工作必须在党的领导下进行，站在党和国家事业全局的高度。”“全国人大常委会监督工作情况和重要事项，要及时向党中央请示报告”“这是最根本的一条原则”。在谈到人大监督工作的具体指向和重点时，栗战书还说，“其指向就是紧紧围绕保障党中央作出的重大决策部署的落实，实现党中央提出的重大目标任务来谋划和安排”。栗战书的上述讲话，是对当前及今后相当长时间人大监督工作的重要指引，对于坚持党对人大监督工作的领导，具有重要意义。同时，也充分表明，人大监督工作坚持党的领导，认真落实党中央重大决策部署，从根本上说，都是对党的领导的坚定有力的支持。

二是，人大监督“一府一委两院”认真执行宪法和法律，就是监督这些国家机关认真执行党的主张，因为宪法和法律是党的主张的体现，“一府一委两院”不认真执行宪法法律，就是不认真执行党的主张。因此，人大监督“一府一委两院”认真执行宪法和法律，从根本上说是在监督党的主张有没有得到认真执行，是对党的领导最有力的支持。

三是，如前所述，人大监督在国家机关层面上体现为一个国家机关对其他国家机关的监督，但从内部工作上看，很大程度上是人大内部党组织对其他国家机关内部党组织的监督，是统一的执政党内部一个组织对另一个组织的监督，具有明显的党内监督的特点。既然是党内一个组织对另一个组织的监督，那么，这种监督与西方多党制下一党对另一党的监督的一个重大区别就是：西方国家一党对另一党的监督，是一种对抗和拆台，目的是让另一政党下台，实行轮流坐庄，但在我国，党内一个组织对另一个组织的监督，绝非对抗和拆台，绝非要轮流坐庄，而是具有明显、明确的支持和督促的性质，即使是对另一党组织工作中的批评、否定和纠错，其本质也是一种支持，这是党建规律的体现，也是党建工作的基本要求。而按照党内民主集中制的组织原则，人大以及其他国家机关党组织都要接受共同上级党委的领导，并最终接受党中央的集中统一领导，所以人大的党组织监督其他国家机关党组织是否严格执行宪法法律，是否严格执行党中央和各级党委的决策部署，是否从人民利益出发行使职权，不仅是对同级被监督机关党组织的支持，也是对上级党委直至党中央的有力支持，是对一个统一的执政党及其整体事业的支持。

四是，也只有把人大的监督从根本上看成是对党的领导的支持，人大的监督才真正会有权威，“一府一委两院”也才会提高政治站位，自觉接受人大监督，把接受人大监督视为接受党的领导的重要和具体的体现。

五是，在地方，政府的首长都是由同级党委副书记兼任，监察委主任由同级党的纪委书记兼任，与同级纪委合署办公，实行两块牌子、一套班子，并接受同级党委领导，而地方“两院”的工作也要接受同级党委及其政法委的领导。在这样的党政关系背景下，如果人大的监督不能被视为对党的领导的支持，就容易产生一种错误的认识，认为人大监督党委提名的“一府一委两院”领导成员，就是在与党委作对，是在拆党委的台。这样，一些党委负责人就会消极对待，不支持甚至阻碍人大的监督。所以，只有把人大监督视为对党的领导的支持，使党的领导与人大监督统一起来、一致起来，人大对“一府一委两院”的工作及其领导成员的监督，才会顺畅有效。

六是，在中国共产党一党领导和执政的背景下，不存在所谓轮流坐庄、轮流执政，人大既不是在野党，也不代表任何在野党，它的监督工作不是与党的领导作对，而是以实现党的领导为目标而履行职权。党领导人民制定的宪法法律，执行得越好，党的领导执政地位就越巩固，所以人大的监督越有力度、越到位，越是有利于巩固党的领导和执政地位。这样看来，我们越是强调党的集中统一领导，人大越是要依照党的十九大精神，担负起宪法和法律赋予的监督职责，从一个重要的侧面加强监督，才能保证党的领导的实现。

党的十八大以来，关于人大工作包括人大的监督工作，必须坚定不移地坚持党的领导的提法，不断得到强调和提升。比如，必须坚持和加强党对一切工作的领导，必须坚决维护党中央权威和集中统一领导，全国人大常委会是党中央领导下的重要政治机关，必须坚决维护党中央一锤定音、定于一尊的权威，等等，这些重要提法对于充分认识各级人大及其常委会在新时代的政治定位和法律定位，至关重要。党的十八届四中全会提出，党的领导和社会主义法治是一致的，党的十九大报告进一步提出，要使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，2018年修改宪法又明确将党的领导是中国特色社会主义最本质特征写入总纲第一条，从而具有了最高法律效力。在这样的背景下，从政治上说，各级人大及其常委会已经成为党领导下的履行宪法法律职责的名副其实的工作机关，因此，其监督权的行使，必须在党的领导下进行。同时，人大的监督必然也是对党的领导的支持。说人大的监督也是支持，是把人大定位在党领导下的履行宪法法律职责的工作机关这个前提下，与其他国家机关从不同的侧面履行宪法法律赋予的职责包括监督职责，在这个意义上，需要特别强调，人大的监督是对党的领导的支持。

四、

小结与建议

由上述可以发现，准确把握人大监督与支持的关系，不是一件易事。理顺两者的关系，需要沿着历史的脉络，并从党领导下的人民代表大会制度这一政治体制的顶层，对人大的监督工作做出科学的定性定位。将监督说成是一种支持，从不同的角度来看，是有说服力的，但是就人大的一项具体监督工作而言，不宜笼统说监督又是支持，否则容易让人在认识上感到自相矛盾和困惑不解。而简单地从不同侧面强调监督是一种支持，又容易忽视事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，忽视事物多种属性中的根本属性，认识不到人大的监督从根本上说是对党的领导的支持，从而既削弱党的领导，又不利于人大开展监督工作。建议有关方着重研究解决几个问题：一是，对人大监督与支持的关系做出权威、充分和统一的论述，立体地、辩证地阐述两者的关系；二是，对我国一党领导执政情况下人大监督与西方多党制下议会监督的区别与联系，做深入分析，达到认识上的正本清源；三是，从人大监督与党的领导的关系入手，深刻揭示人大监督是对党的领导的支持这个根本性的主题思想，使各级党委和人大统一认识、统一思想，将坚持党的领导与加强人大监督统一起来，将人大能否有效监督当作检验是否坚持党的领导的重要标准；四是，十分注意人大监督其他国家机关的背后，实际涉及人大的党组织监督其他国家机关中的党组织，同时又必须接受同一级党委领导这个深层的背景，在这个背景下研究人大监督的空间和方式方法；五是，研究人大监督在党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一中的具体实现机制，没有科学的实现机制，人大监督与支持的关系就不好处理，党的领导、人民当家作主、依法治国也难以实现有机统一；六是，在各类重要文件和领导人讲话中，对人大监督与支持的关系进行统一、一致的表述，以避免因表述稍有差异而影响认识和实践导向的问题。

本文刊于《苏州大学学报（法学版）》2020年第3期，第1—17页，为方便阅读，此处删去原文注释，如有媒体或其他机构转载，请注明文章出处。

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